公交場站的TOD綜合開發
——推動城市更新和存量資產盤活的重要載體
TOD是指“以公共交通為導向的發展模式”，以公共交通站點為中心、以400～800米（5～10分鐘步行路程）為半徑建立中心廣場或城市中心，其特點在于集工作、商業、文化、教育、居住等為一身的“混合用途”。這項發展模式理念的運用，主要是注重對城市用地的復合性運用，強調對空間的利用效率。但目前的TOD模式，多數針對軌道交通為依托的站點及周邊用地開發。
2020年11月，十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提到城市更新和存量資產盤活。這就意味著，城市更新和存量資產盤活將是今后推動城市高質量發展的重要主題。
在目前環境下，傳統公交場站急需進行更新改造，提高其土地利用率，TOD模式為傳統公交場站改造開發拓展一條新的發展道路。
一方面，傳統公交場站多建設在人口相對集中的市區內，但市區內寸土寸金的地價與緊缺的土地資源，與傳統公交場站的占地廣、利用效率低的特點相背離。利用TOD模式進行綜合開發，是提升土地利用率的有效路徑。
另一方面，隨著“公交都市”這一概念的提出，公交場站引導城市持續發展越來越受到重視。傳統城市公交場站用地匱乏現象越來越嚴重，導致公交車輛無法有效安置，嚴重制約了城市公交的發展。因此，將傳統公交場站功能與公共服務、商業配套等多項功能共同集合，成為未來公交場站綜合開發的重要探索方向。
一、公交場站綜合開發的必要性
1、以站養站，有效緩解財政壓力
我國大多數的城市公交場站建設、管理和維護都是通過政府投資實現的。在這種模式下雖然解決了場站資源的排他性使用，但是隨著社會的進步，經濟的發展，場站建設的數量越來越多，規模也越來越大，在一定程度上就加劇了政府的管理、維護費用。而在TOD模式下對公交場站進行綜合開發，在場站的基礎上發展城市居住、商業和辦公，可以促使收益的增加，有效緩解政府的財政壓力。
2、提高土地的利用效率
傳統的城市公交場站用地性質是市政交通類用地，這類用地主要是通過劃撥的方式獲得，并且我國也規定了不能夠將這類用地用于商業開發。因此我國的城市公交場站的功能性較為單一，主要功能是滿足交通這一項功能。但如果是在TOD模式下，對公交場站用地進行綜合性開發，可以盤活原有低效用地，推動城市走向集約高效用地發展路徑。
3、推動公交都市建設
在2010年，深圳市政府與交通運
輸局就已經簽署了共同建設國家“公交都市”示范城市的合作框架協議，成為了我國第一個公交都市，在這之后又先后公布了示范公交都市建設一共37個城市，這些示范城市都是圍繞公交場站進行打造和建設，對場站周圍的用地進行綜合性開發，以帶動周邊地區的不斷發展，形成城市公交與用地開發的良性互動，保障城市交通和城市經濟相互促進，有效推動城市持續性發展。
二、公交場站綜合開發的政策依據
2012年12月，《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》（國發〔2012〕64號），“城市控制性詳細規劃要與城市綜合交通規劃和公共交通規劃相互銜接，優先保障公共交通設施用地。加強公共交通用地監管，改變土地用途的由政府收回后重新供應用于公共交通基礎設施建設。對新建公共交通設施用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發。對現有公共交通設施用地，支持原土地使用者在符合規劃且不改變用途的前提下進行立體開發。公共交通用地綜合開發的收益用于公共交通基礎設施建設和彌補運營虧損。”
2015年11月，《國務院關于積極發揮新消費引領作用加快培育形成新供給新動力的指導意見》(國發[2015]66號)，“優化存量建設用地結構,積極盤活低效利用建設用地。推廣在建城市公交站場、大型批發市場、會展和文體中心地上地下立體開發及綜合利用。鼓勵原用地企業利用存量房產和土地發展研發設計、創業孵化、節能環保、文化創意、健康養老等服務業。”
2015年12月，《關于促進具備條件的開發區向城市綜合功能區轉型的指導意見》（發改規劃〔2015〕2832號），“重點推廣城市公交場站、大型批發市場、會展和文體中心建設中的地上地下空間立體開發、綜合利用。”
2020年6月，《交通運輸部辦公廳關于做好交通運輸促進消費擴容提質有關工作的通知》（交辦規劃〔2020〕26號），“鼓勵以大型綜合客運樞紐為載體，促進商貿金融、旅游餐飲、購物娛樂等關聯消費產業集聚發展，打造城市綜合體。推進國家物流樞紐和貨運樞紐（物流園區）等物流節點建設，引導物流節點拓展冷鏈、郵政快遞、跨境電商、航空物流等服務功能。”“推動交通運輸“上下游、左右向”產業融合聯動，提升新技術、新業態、新模式行業應用和發展水平，為新消費提供支撐。推動交通運輸與旅游體育產業、信息產業融合。推動交通運輸綠色消費發展。”
三、公交場站綜合開發的代表案例及開發模式
1、廣州：中山八路公交樞紐綜合體——公交場站綜合商業模式
廣州中山八路公交樞紐綜合體是廣州市首個傳統公交首末站通過綜合開發改造為公交樞紐的項目。項目整體定位：以公交換乘為主，配套商業、辦公的公交樞紐綜合體。涵蓋功能：除主導的公共交通功能外，新增旅游集散、社會停車、商業、商務辦公等多項功能。
改造的一個主要措施是將平面化的功能布局立體化布置。公交設施主要在首層及二層，包括公交候車發車區及換乘大廳；三層為公交維修保養及夜間停放；四層為公建配套及商業；五層六層為管理輔助用房。配套商業結合候乘區，分別在一層二層，集中商業分布于三層四層及地下。整個場站實現公交、地鐵、出租車、社會車輛等多種交通方式多層立體換乘，有效實現人車分流、有效銜接、用地集約等設計理念。
開發模式：項目通過融資方式和公交場站綜合商業開發解決資金平衡的問題，將純交通功能的場站改造成為集公交、長途客運、商業、辦公以及娛樂為一體大型綜合性場站。綜合物業建成后，產權屬廣州交委，商辦物業則提供使用權，為建設融資方回收投資。此種模式的優點是產權明晰，公益性強。缺點是此模式的樞紐必須選址在區位優勢明顯的地區，占地規模較大，營運能力強才能做到資金平衡。
2、杭州：七彩未來社區TOD項目——公交上蓋物業綜合體模式
項目規劃理念：將公交站、停車場與市民中心都放進商場。通過TOD綜合開發模式，七彩社區在一個露天公交總站上上蓋了一個6層建筑，把公交站、社區健康服務、老年服務中心、電影院、體育運動設施和社會停車樓等都有機結合在一個空間內。
有3路公交車直達綜合體內部；2到6樓是公共停車場，440個停車位為附近居民了解決停車難的問題；從停車場步行5分鐘可以前往電影院、圖書館、餐飲店等任何地方。除了在商業綜合體置入一個大型公交出行中心，同時嵌入一個社區公共服務中心，醫保社保、市民卡等260多項公共服務都可以在這里一站式辦理。
開發模式：引入“公交上蓋物業綜合體”理念，結合公交場地周邊用地，建設城市綜合體，開創“交通樞紐+商業中心+開放空間”的運作模式。政府予以土地、政策和財政支持，公交用地優先，土地掛牌即征即返。通過摘牌的方式把土地從非經營性用地專變成經營性用地，使土地利用效率大為提高。此種模式的優點是資金容易平衡，且操作性較強，缺點是需要與周邊用地結合規劃設計，依賴區域統籌建設。
結語：在TOD模式發展大趨勢下，以推動傳統公交場站更新改造為契機，通過多種業態結合的方式使其聚集在場站周邊，提高公交的吸引力和可達性，促使公共交通設施與其他配套服務設施得到充分利用，有效促使城市用地集約集中發展。
來 源： 世聯咨詢
編 輯：liuy
