風景名勝區,是具有觀賞、文化或者科學價值,自然景觀、人文景觀比較集中,環境優美,可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區域。國家對風景名勝區實行科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用的原則。任何單位和個人都有保護風景名勝資源的義務,并有權制止、檢舉破壞風景名勝資源的行為。
然而,大到國家5A級景區野三坡、白洋淀,小到省級、市級旅游風景區,各種規模的違規建筑卻經常見諸報道。為何景區違建屢禁不止?違建的背后有什么利益糾葛,如何破解?
1景區里建別墅“非常普遍”
本該受到保護的風景被別墅、高爾夫球場等違規建筑劃分得支離破碎,本該普惠百姓生活的古跡變成了某些人的私家花園,本該履行監管職責的機構與人員成了枉法者,甚至是違建者的幫兇。
作為野三坡旅游的招牌項目之一,河北省野三坡風景名勝區的民族風情園一片狼藉。昔日的吊腳樓所剩無幾,服裝道具堆成垃圾,風情園山腳下287幢別墅拔地而起。按照有關規定,風景名勝區嚴格禁止此類破壞性的建設活動,而屬于國有資產的民族風情園是如何被轉賣,并被允許建設別墅的呢?景區所在的保定市淶水縣隨后成立綜合調查組,目前仍未就核查結果對外通報。
事實上,野三坡的違建事件并非個案。近年來,關于在風景名勝區開發建設別墅、高爾夫球場等報道不時見諸報端。山西省五臺山風景區、陜西省秦嶺祥峪溝森林公園、浙江省金華雙龍風景區、江西省新余市仙女湖風景名勝區等,都發生過違規建設別墅的問題……
“國內名勝景區里建別墅已非常普遍。”山東理工大學城市規劃系主任楊光杰說。此前住房和城鄉建設部發布的《中國風景名勝區事業發展公報》中明確指出,一些地方不顧風景名勝資源不可再生的特殊性,違章建設,錯位開發,導致風景名勝區資源破壞嚴重。在住建部統一部署開展的國家級風景名勝區保護管理執法檢查中,參與檢查的住建部官員如是評價:“風景名勝區雖然取得了一定成績,但存在的問題也觸目驚心,尤其是景區違規建設方面。”
除了在景區內違建,還有的地方打起了擦邊球。此前媒體報道的安徽省瑯琊山風景名勝區邊的“瑯琊山冠景旅游度假中心”就涉嫌違建18洞高爾夫球場,100多棟別墅。盡管該項目不在景區范圍之內,但是據銷售人員聲稱,最近的地方距離景區僅200米。
“高爾夫球場違反規劃的濫建,對于社會的公共利益,對于我們的生態、環境、資源、民生都是極為不利的影響。”中國人民大學法學院教授、北京市環境資源法學研究會會長周珂表示。
2景區違建將公共空間變成了私人所有
國務院發布的《風景名勝區條例》對風景名勝區總體規劃應當包括的內容進行了明確,總體規劃的規劃期一般為20年。在這種情況下,很少能有景區后建項目滿足規劃條件而獲得建設工程規劃許可證。但明令禁止無法阻止景區違規的步伐。
于是,各地不斷上演“邊建邊拆”亡羊補牢式的戲碼。廣西壯族自治區南寧市青秀山管委會出動大型機械26臺,清理拆除景區內建筑面積約3.7萬平方米;浙江省樂清市雁蕩山風景旅游管理委員會對景區內違建別墅進行整體拆除;福建省福州市對鼓嶺風景名勝區的10余處違法搶建別墅進行拆除;瑯琊山高爾夫球場,雖已基本建成,但因涉及違規用地,目前處于停業狀態,受高爾夫球場用地問題的影響,該旅游度假中心項目已全部停工。
一方面,景區違建屢禁不止;一方面,各地各部門不斷整治卻始終無法清理殆盡,有的地方甚至在問題曝光后仍采取模棱兩可的態度,睜一只眼閉一只眼。2013年底,媒體報道了浙江省臨安市青山湖國家森林公園大肆開發建設別墅的事件。2年過去了,在網站上搜索關鍵詞“青山湖別墅”,依然可以看到打著“坐落于秀美的青山湖國家森林公園”旗號出售的別墅廣告。類似的,還有山東省煙臺市,某項目打著天然氧吧、天元仙境等廣告,出售其位于某國家森林公園內的別墅。
“景區違規建別墅影響很惡劣,違建別墅在對山體和環境造成破壞的同時,還將原本屬于老百姓的公共空間變成了私人所有。”陜西省社科院政治與法律研究所研究員劉世文說,“違建別墅助長了社會上的奢靡、享樂之風,導致許多人不顧國家法律和政府規定,不排除有些違建別墅的背后存在腐敗問題。”
3科學規劃嚴管嚴懲
建房子要辦規劃用地許可證,開工要辦建筑施工許可證,賣房子要辦銷售許可證,景區里建設免不了環評……這么多環節,只要有一個拿不下,對開發商都是不小的障礙。那么,涉及景區違建的規劃、土地、建設、環保等部門是否認真履行了審批和監管職責?答案不言而喻。
今年11月,住房和城鄉建設部出臺《國家級風景名勝區管理評估和監督檢查辦法》,強化對國家級風景名勝區的監督管理,規范日常管理評估和執法檢查工作。專家表示,政府部門對違建執法軟弱,實際是一些地方政府將景區開發作為拉動地方經濟的杠桿,將其錯誤定位為“地方經濟支柱”,主觀上就沒有依法治理的決心。甚至有的地方政府在審批過程中為開發商開綠燈、搞變通。同時,景區管理“多龍治水”政出多門,也是造成管理不到位的原因。
而解決景區違建問題,釜底抽薪之策就是要尊重自然規律,堅持科學、綠色、協調發展,找到一個實現旅游景區資源社會效益和經濟效益雙豐收的發展模式,在科學規劃、嚴格執法的基礎上,實行旅游景區分類管理,使資金機制、經營機制、監督機制等管理手段和管理目標相匹配。
對于違建項目如何處理?從已經曝光的情況看,有關部門對景區違建別墅的懲處失之于輕,有些違建別墅項目僅被叫停或拆遷,更有一些項目在繳納罰款之后就“合法轉正”了。違法成本過低,正是一些開發商罔顧禁令,屢屢觸碰高壓線的重要原因。對此,有專家建議對景區的生態環境保護應更嚴格、更完備地納入立法、執法、司法的軌道。“提高違法成本,加大處罰力度并嚴格執法,定期將處罰結果向社會公布,形成強大的威懾和警示作用。”
此外,要嚴查景區違建背后的人為因素,對于在審批、建設、執法過程中存在的利益輸送、權錢交易等腐敗現象,不管涉及誰,都要毫不留情,一查到底。(通訊員楠軒葉康豐)
來 源:中國紀檢監察報
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